《中华人民共和国民法典》第二编物权，第三分编用益物权，第十二章建设用地使用权，第三百五十一条：“建设用地使用权人应当依照法律规定以及合同约定支付出让金等费用”。

本条是关于建设用地使用权人应当缴纳土地出让金等费用的规定 。

本条完全承袭了《物权法》第一百四十一条的规定，在《民法典》编纂期间，各草案都没有作出任何修改。

本条的现实意义在于克服国有土地无偿使用机制的弊端，实现国有土地资源的高效利用、建立市场化的土地资源流通机制。

本条明确建设用地使用权人支付土地出让金等费用的义务是国有土地有偿使用制度以及土地使用权出让金等费用缴纳制度在《民法典》中落实的具体表现。其现实意义在于：

一是保障社会主义土地公有制的主体地位。土地公有制是社会主义公有制的重要组成部分，在社会主义市场经济条件下，实行国有土地的有偿使用制度，通过收取出让金等费用取得土地收益，才能使国家对土地的所有权在经济上得到实现。

二是土地出让金等费用的收取，有利于提升国家的财政能力，对增进社会公共福利具有较大裨益。土地蕴含着巨大的社会财富，随着经济社会的不断发展，国家掌握了国有土地的收益，更有能力支持社会公益事业建设，增进社会公共福祉。

三是有利于推进社会主义市场经济的健康发展。土地是基本的生产资料，建设用地使用权人通过支付土地出让金的方式获得建设用地使用权。土地资源以此种方式进入生产要素市场，进而有助于完整的社会主义市场经济体系的建立。土地资源通过市场的调配进而实现了资源的优化配置，最大限度发挥建设用地的效用和价值，促进社会主义市场经济的健康发展。

（一）出让金等费用的支付主体

本条明确了建设用地使用权人负有支付建设用地出让相关费用的义务。支付出让金等费用的义务主体为建设用地使用权人，其对建设用地享有占有、使用、收益的权利，本着谁受益谁付费的原则，应当依据法律规定以及出让合同的约定支付土地出让金等费用。有义务支付出让金等费用的，不仅包括以出让方式获得建设用地使用权的权利人，还包括以划拨方式获得建设用地使用权的权利人。前者支付的费用主要为土地出让金，后者支付的费用主要为安置补偿费等土地取得成本。

（二）支付出让金等费用的依据

土地使用权出让金等费用，是指建设用地使用权人依照法律规定以及合同约定向国家缴纳的出让价款及其他应当支付的税费等。新中国成立以后的计划经济时期，设立土地使用权主要采取单一的无偿划拨方式，我国土地公有制的优越性未能于经济上充分体现，反而造成国家所有权人地位虚置，国有土地收益大量流失，土地资源得不到充分利用，资源浪费较为严重。

此外，因市场机制缺失，土地作为生产力要素其价值得不到正常体现，导致市场主体实际上的不平等地位，还进一步影响到土地使用权的正常流转，形成了一个破坏国家土地管理秩序和市场经济秩序的隐形土地市场。随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的确定，国有土地制度也向市场化方向进行了重大改革 。

建设用地使用权人支付土地出让金等费用的依据为法律以及出让合同，建设用地使用权人应当依据法律以及合同约定的金额、支付方式等履行相应的支付义务。《民法典》第三百四十八条规定：“通过招标、拍卖、协议等出让方式设立建设用地使用权的，当事人应当采用书面形式订立建设用地使用权出让合同。建设用地使用权出让合同一般包括下列条款：……(六)出让金等费用及其支付方式；……”出让金等费用的支付成为建设用地使用权出让合同的主要条款，是建设用地使用权出让合同的重要组成部分。在出让合同不违反法律、行政法规强制规定的情况下，该合同自签订时生效，对双方当事人产生拘束力。建设用地使用权人应当依照合同约定，履行支付出让金等费用的义务。因此，建设用地使用权出让合同成为建设用地出让人请求建设用地使用权人支付出让金等费用的依据。

除此以外，法律、行政法规对于建设用地使用权人支付出让金等费用的义务亦有明确规定。具体而言：

首先，《土地管理法》对于建设用地使用权人支付出让金等费用的义务作出明确规定。该法第二条第五款规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”第五十五条规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府。具体使用管理办法由国务院财政部门会同有关部门制定，并报国务院批准。”

其次，《城市房地产管理法》对于建设用地使用权人支付出让金等费用的义务亦作出明确规定。《城市房地产管理法》第十六条规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。”

第四十条规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。”

第五十一条规定：“设定房地产抵押权的土地使用权是以划拨方式取得的，依法拍卖该房地产后，应当从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿。”第六十七条规定：“违反本法第四十条第一款的规定转让房地产的，由县级以上人民政府土地管理部门责令缴纳土地使用权出让金，没收违法所得，可以并处罚款。”

最后，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》对于建设用地使用权人支付出让金等费用的义务同样作出明确规定。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同。”

（三）支付土地出让金等费用中的具体法律问题

首先，出让金等费用的范围和数额。

第一，关于土地出让金。出让金的合理确定，实际上就是要确定土地使用权的市场价格，要根据 土地的开发程度、土地所处的地理位置、土地按国家城市建设的规划而确定的用途、土地使用权期限等因素综合考虑而确定土地的合理价格。本法第三百四十七条规定了土地出让要以公开竞价为主、协议出让为辅，即由市场机制而非行政审批来确定出让金数额。

具体来说，对于前者，应通过招标、拍卖、挂牌等方式进行公开竞价，一般最高出价即确定为最终签订出让合同中出让金的数额，当然其不得低于事先预定的底价；对于后者，出让金数额系由出让人与受让人协商确定，但不得低于事先经评估确定的法定底价。

第二，关于其他费用，主要是指建设用地使用权人在土地使用过程中根据法律法规还需要支付的其他费用，如根据《城镇土地使用税暂行条例》规定的土地使用税等。

其次，支付出让金的期限和方式。

《城市房地产管理法》第十五条规定，土地使用者应当按照出让合同约定支付出让金，本法第三百四十八条也将出让金等费用及其支付方式作为出让合同应约定的内容，因此 出让金支付的期限和方式应优先根据合同约定确定。需要注意的是，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条曾规定，土地使用者应当在签订出让合同后60日内，支付全部土地使用权出让金。 但是，随着实践的发展，目前对于采取拍卖、招标等公开竞价方式设立的建设用地，其出让金的支付方式可以采取一次性支付，或者分期支付的办法。

在2008年国土资源部和国家工商行政管理总局联合发布的《国有土地使用权出让合同》(示范文本)也明确，出让金支付方式由出让人与受让人双方约定，既可以约定一次性付清，也可以约定分期支付，其中分期支付的，受让人在支付第二期及以后各期国有建设用地使用权出让价款时，同意按照支付第一期土地出让价款之日中国人民银行公布的贷款利率，向出让人支付利息。因此，宜将上述 《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》关于支付期限的规定视为倡导性规定，具体期限和支付方式仍由当事人在出让合同中确定。

最后，义务履行的顺序。

建设用地使用权出让合同属于双务合同，出让人和受让人互负对待给付义务，其中出让人承担的主合同义务为交付符合合同约定的土地并办理登记发证手续，受让人承担的主合同义务即为支付土地出让金等义务。其中，交付土地与支付出让金两种义务的履行顺序，可由当事人自行约定，并可根据约定行使先履行抗辩权或同时履行抗辩权。

但实践中一些地方受让人只缴了部分出让金就办理登记，再申请土地抵押贷款。这给及时交清全部出让金埋下了隐患，同时为开发商以少量资金囤积土地留下余地，而一旦形势不利于开发建设，就造成土地闲置和工程烂尾，既不利于节约集约用地，也增加了金融风险。

对此，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十六条及《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十三条的规定，受让人依照国有建设用地使用权出让合同的约定付清全部土地出让价款后，方可申请办理土地登记，领取国有建设用地使用权证书。未按出让合同约定缴清全部土地出让价款的，不得发放国有建设用地使用权证书，也不得按出让价款缴纳比例分割发放国有建设用地使用权证书。故出让人在受让人未全额支付出让金的情况下，可拒绝办理建设用地使用权设立登记，这也是其行使先履行抗辩权的体现。

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条规定：“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。”由此可见，建设用地使用权人支付土地出让金必须在特定期限内一次性缴纳完毕。事实上，建设用地使用权出让金等费用的金额较大，为减轻建设用地使用权人的负担，活跃土地市场，法律应当允许建设用地使用权人与建设用地使用出让人约定分期或适当延期支付出让金等费用。

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十一条规定：“土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移。”依据上述规定，建设用地使用权人未支付或未完全支付建设用地出让金的情况下转让建设用地使用权，建设用地使用权受让人承担缴纳建设用地使用权出让金的义务。

审判实践中应注意的问题：

第一，根据《城市房地产管理法》第十三条第三款等规定，对于符合条件的以协议方式出让的建设用地使用权，双方在出让合同中约定的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。

但实践中出现一些地方政府为了加大招商引资力度，对土地出让价格许以特殊优惠，造成协议出让土地使用权的出让金价格确定上的随意性，并导致出让合同中约定的出让金低于国家规定的最低价，对于此类出让合同的效力及履行问题，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》“法释[2005]5号”（2020年修改）第三条进行了规定：

首先，此类合同属于部分无效合同，即合同中关于出让金的条款系无效约定，但不影响其他合同条款的效力。这是因为对于土地出让金是否低于按国家规定所确定的最低价问题，作为土地管理者和国家政策的执行者，出让人有更为清楚的认识，因而其过错责任应更大，若认定合同整体无效，则出让人可以收回土地并以更高价格再次出让获取不当利益，而受让人可能已对土地投入巨额资金而只能自行承担损失，利益衡量上并不公平，为维护交易稳定及诚实信用的市场秩序， 本条特别规定人民法院仅应认定土地使用权出让合同约定的价格条款无效。

其次，在认定出让金条款无效的情况下，双方当事人均有权请求人民法院按照订立合同时的市场评估价格交纳土地使用权出让金， 此时相当于由法院按照一定标准直接调整出让金数额，实质上系法院依职权变更出让合同内容，使其符合国家规定的出让金标准，防止土地收益流失并使合同恢复合法状态。

再次，若受让人不同意照市场评估价格补足出让金，也可请求解除合同，但出让人无权选择解除合同，这是因为如果赋予其合同解除权，则其在订立合同时的随意性较大，也增加了合同的不确定性，甚至有可能造成出让人滥用合同解除权的情况。最后，在合同解除后，若受让人因此受有损失，比如已经投入大量资金进行开发建设且已无法取回的损失，应由当事人按照过错承担责任。一般情况下是由于出让人自己把关不严、决策不当等原因造成约定的出让金数额低于规定标准，因此应承担主要责任，若受让人违规操作或通过一些不正当手段导致出让金价格过低的，也需要承担与其过错相适应的责任。

第二，受让人未按出让合同约定的期限支付出让金，构成迟延履行，出让人有权请求受让人支付约定的迟延违约金或请求损害赔偿。至于能否径行解除合同，我们认为：

首先，原则上应以合同约定为准，如目前的《国有土地使用权出让合同》(示范文本)中就载明， 若受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的一定比例向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付出让金的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。

其次，若合同中约定只要受让人未在约定期限支付出让金出让人即可解除合同，此时应参照《民商审判会议纪要》第四十七条的规定，注意审查受让人迟延支付的行为是否严重，是否影响出让人合同目的的实现，若受让人迟延支付的时间较短，违约程度较为轻微，则不宜以合同约定解除权直接判令解除合同，以维护交易秩序的稳定性。

再次， 若合同未对解除权问题作出明确约定，则应根据《民法典》第五百六十三条第三项的规定，出让人应首先催告受让人在合理期限内履行，受让人在 期限内仍未履行支付义务的，出让人才可解除合同。

最后，受让人迟延履行有合法抗辩理由的，出让人不能解除合同，亦不能请求其承担违约责任。实践中比较常见的是出让合同已对土地是否已经完成征地、拆迁、补偿、安置等工作，是否已达到“三通一平”“五通一平” 等条件，系“生地”还是“熟地”等明确约定，而且约定出让人应先按照约定的时间、地点、数量等交付符合上述条件的土地后受让人才支付出让金的，若出让人未履行交付义务，受让人可行使先履行抗辩权，其迟延支付即不构成违约，相反可根据出让人的违约性质和程度解除合同，并请求违约损害赔偿。

第三，在执行程序中，作为被执行人的受让人已全部或部分缴纳土地使用权出让金但尚未办理土地使用权登记的，根据本法第三百四十九条的规定，建设用地使用权尚未设立，该权利本身并非被执行人的财产，也不能作为执行标的，但是为了保护申请执行人的利益，最高人 民法院经与土地管理部门等沟通，在《最高人民法院、国土资源部、 建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第十三条和第十四条创设了预查封制度，规定人民法院可以进行全部或部分预查封。在预查封后若受让人不能按期支付剩余土地出让金，则出让人仍有权解除出让合同而不受预查封的影响，该预查封自动转化为对出让人解除合同后应返还部分出让金的债权的查封，即出让人应当将被执行人缴纳的按照有关规定应当退还的土地出让金交由人民法院处理，预查封自动解除。