（署名：库防防灾研究院 · 库防供销事业发展中心 | 作者：安澜声）
县域是国家与百姓之间最直接、最广泛的连接面。改革开放四十余年城市化带来了高速增长，但也留下了显著的城乡、区域不平衡。进入“十四五”“十五五”节点，县域不再是政策的承接者，而是国家现代化进程中的核心单元。要把中国式现代化“落在土地上”，必须使每一个县既能可持续地造血，也能抵御风险、守住生态底线、提升民生福祉。本文基于库防公司多年在防灾、供销、三农与社会服务领域的实践，提出县域经济的系统性发展路径：把韧性治理、产业循环、生态文明与ESG理念深度融合，构建可复制的“县域韧性共同体”模式。
一、县域经济的新方位：从“可有可无”到战略底盘。经历了以城市为中心的快速工业化与城镇化之后，中国进入了新的发展阶段：要在更广阔的空间实现高质量发展。县域恰是这一阶段的战略底盘：承担粮食与生态安全，承接产业梯度转移，试点基层治理创新，承载大量人口的基层公共服务。国家把县域作为“稳大局、保基本、促均衡”的关键支点，不是偶然，而是基于县域在国家安全、产业链完整性、民生稳定及生态保护等多重维度上的不可替代性。县域的三个“历史性交汇点”仍然显著：从资源型到创新驱动的转变；从农业主导向多元产业并进的升级；从粗放式治理向精细化、数字化治理的重塑。因此，对县域的定位须超越单一增长逻辑，转为“安全—发展—生态”三重目标并举，即发展要稳、要绿、要能防风险。
二、不同政府层级的视角与职能预期（国家/省市/县级/百姓）
（一）国家层面：战略安全与均衡发展。国家关注的是宏观稳定与战略安全。县域被期待承担起以下职能：粮食与耕地保护、生态修复、防灾减灾底线、产业承接与区域均衡。国家层面要通过顶层制度设计（例如财政转移支付、生态补偿、重大工程招引、县域治理指标体系）保障县域在生态与安全上的投入，避免过度依赖一次性土地出让等短期行为。
（二）省市层面：区域协调与增长支撑。省市以实绩为导向，更强调县域的经济贡献与产业协同：通过构建都市圈—县域的“产城融合”通道，使县域成为产业链中承接、配套、延伸的节点。省市应对县域给出差异化支持：对生态脆弱区和资源匮乏区实施保护优先策略，对有产业基础的县域提供创新孵化、产业资本支持与公共服务能力建设资金补贴。
（三）县级政府：项目落地与民生兑现的第一责任人。县委县政府要解决“财政从哪里来、产业如何持续、如何提升群众获得感”的现实问题。县级治理应把短期招商转为长期产业培育，把“面子工程”转为“里子建设”：投资于应急物资库、乡村人才培训、公共卫生与教育基础、社区养老与防灾避难设施，构建财政可持续、产业自循环、治理有效的本地化路径。
（四）百姓视角：生活改善即发展逻辑的最终检验。居民关心的并非宏大叙事，而是“身边的变化”：能否在本地找到稳定工作、子女能否上好学、医疗是否便利、是否有避险场所与应急物资、环境是否改善。县域发展若不能留住人、让人安居乐业，则再多的GDP增长都不具有可持续性。
三、产业维度的系统思路：三农、供销、养老、工业的协同发展。县域经济的产业结构必须由点到面、由低级到高级实现系统提升。以下分领域提出具体发展思路。
（一）三农发展：从产量向价值、生态、品牌转型三农是县域经济的根。现在的任务是从单一的产量导向转向“价值链+生态链+创新链”并举：
推动农业产业链延伸：在原有种植与养殖的基础上，发展农产品精深加工、食品安全溯源、电商上行渠道与农旅融合，形成“田间—加工—品牌—市场”的闭环。
绿色农业与生态农业：推广轮作、减化肥农药、保护性耕作、湿地保护与生态补偿机制，将耕地保护、生态红线与农业生产有效衔接。
科技下沉与数字农业：发展农业物联网、智能灌溉、病虫害早期预警系统与农情大数据，提升农业单位产出与抗风险能力。
人才回流与组织化经营：扶持家庭农场、合作社与龙头企业，构建“农民—合作社—企业—市场”关系，激励返乡创业与新型职业农民成长。
（二）供销社事业：体系化治理与ESG实践的实施平台。供销社在县域具有天然的组织与流通网络优势。库防供销提出的改造路径包括：
数字化转型：建立区域级供销云平台，集合采购、仓储、流通、溯源功能，提升物资调度效率与农产品上行能力。
ESG导向的业务调整：在采购与销售中优先选择低碳、环保认证的农资与包装，引导绿色生产与循环包装使用；建立农资回收站与包装回收体系。
公共服务功能强化：把供销网点转为“农技服务站+防灾物资代储点+社区养老连接点”，实现平时服务、灾时保障、长期赋能三位一体。通过供销社的网点与信任资本，县域能够以较低成本实现物资常态化保障与危机时刻快速响应。
（三）养老产业：社会服务与县域需求的深度对接。人口老龄化对县域公共服务提出了更高要求。榕树下养老的实践提供了可复制的路径：
社区嵌入与资源再利用：把闲置校舍、老旧厂房、空置宅基地改造为多功能养老场所，结合社区医疗、志愿服务与康复资源，构建“就近养老”体系。
医养结合与防灾融合：在养老机构配置基本应急物资、避难通道与远程医疗，一体化应对健康风险与灾害风险。
产业联动：护理培训、康复设备制造、健康食品与文化娱乐形成产业链，带动就业并丰富县域消费主体。养老不是负担，而应成为拉动县域服务业增长的新动能。
（四）工业经济：绿色转型与存量资产再生。工业对县域仍然重要，但必须走绿色低碳道路：
闲置园区与厂房的功能再造：将闲置厂房改造成应急物资仓、智能制造孵化器、循环经济示范点或康养综合体。
绿色升级支持：通过税收优惠与技术补贴，鼓励企业实施节能改造、生产过程排放治理、废弃物资源化。
区域协同：把县域的中小企业纳入省市层面的绿色供应链体系，借助省市资源实现技术改造与市场对接。
四、ESG理念与生态文明：把“可持续”写进县域发展底色。ESG（Environment, Social, Governance）不是企业的标签，而是县域治理升级的重要逻辑。把ESG落地到县域，需要做到以下几点：
1. 环境（E）：生态优先、绿色生产、循环利用建立县域生态红线与发展边界，实施差异化产业准入。推行农资、包装与应急物资的绿色标准，鼓励可降解材料与循环包装。构建废弃物回收—再生产—能源化利用的本地闭环（例如农业废弃物制肥、秸秆制能、工业废水再利用等）。
2. 社会（S）：包容发展、民生优先、参与共治提升公共服务供给：教育、医疗、社保、养老与公共安全。强化社区参与：社区志愿体系、合作社与供销社参与公共事务，形成“政府+市场+社会”协同机制。重视就业与人力资本投资，支持职业教育与技能培训，尤其是防灾应急与护理技能。
3. 治理（G）：透明、规则、绩效导向建立县域ESG评价与评级体系，把环境绩效、社会服务质量与治理效能纳入地方考核。强化信息公开与问责机制，利用数字平台实现财政、项目、应急物资的透明管理。通过社会资本和产业基金等工具，建立可持续的项目运维与资金保障机制。ESG理念的落地，能把县域发展的价值目标从“短期增长”转为“长期韧性”。
五、防灾减灾救灾的系统化升级：从物资到能力的全面改革。县域防灾能力的强弱，直接影响民生安全与经济稳定。库防提出的系统化改革路径包含技术、物资、机制和社区四个层面。
（一）技术：构建多源数据的智能预警与决策平台。引入卫星遥感、地面传感、气象数据与社会舆情，建立AI风险模型，实现提前预警与情景演练。建立县域级决策支持中心，与省市联动，做到信息互通、资源共用。
（二）物资：绿色可持续的应急物资体系。推动防灾物资的生态化设计：可降解材料、模块化装备、可循环包装。实行“代存储+以旧换新+回收再利用”机制，降低浪费，提高资源效率。在供销网点设立常备物资柜，推动社区与乡镇的“最后一公里”物资配置。
（三）机制：制度化的应急联动与常态演练。建立“县—乡—村”三层应急体系，定期开展演练，将应急预案转化为可操作的流程。推动企事业单位、学校与社会组织参与应急体系建设，形成常态化动员机制。
（四）社区：全民防灾教育与志愿体系建设把防灾知识纳入学校与社区教育中，推广家庭应急包标准与避险路线图。建立社区志愿队伍，形成“平时能服务，灾时能动员”的基层力量。通过这些改革，防灾不仅成为“灾时的救援”动作，而是日常生产生活中的一部分，推动县域整体治理能力提升。
六、闲置资产与旧有资源的生态化再利用：财政优效与生态双赢路径。县域中大量闲置的产业园、厂房、商品房、闲置土地，是财政与资源的双重浪费。库防提出“闲置资产绿色转造”四步法：盘点与评估：建立县域资产清单，对闲置资产的用途、污染风险、改造成本进行评估。功能重构：按照县域发展需求，将闲置资产改造成防灾物资仓储、康养中心、农业加工厂或数字产业孵化器。生态修复：对存在污染的场地，采用生态修复与法律责任落实相结合的方式，确保改造后的安全和可持续性。资本化运作：通过公私合营（PPP）、产业基金、社会资本引入等方式，把改造项目商业化运作，确保长期维护与运营。该路径既能减少新占用土地的需求，又能把“废地”变成可持续发展的生产要素。
七、融资、政策与绩效保障：让方案可落地、可复制、可监测。要把上述规划变为现实，必须从财政、政策、绩效考核三方面保障：
（一）多元化融资工具设立“县域韧性发展基金”，吸纳省级财政、社会资本与企业捐赠，用于防灾、生态修复与养老等公共服务项目。推广地方政府专项债券、绿色债券用于基础设施与绿色改造项目。鼓励供销社与合作社通过股权化、资产证券化募集改造与经营资金。
（二）政策工具箱设定差异化税收优惠、用地政策与人才引导政策，吸引产业与人才向县域流动。建立“绿色准入”与“生态红线”管理制度，保障生态与发展双赢。推行绿色采购政策，政府采购优先采购低碳、环保的应急物资与养老设施。
（三）绩效监测与考核体系建立县域ESG与韧性评价指标，指标应包含生态质量、防灾能力、财政可持续性、就业与民生指标。将ESG绩效纳入省级对县域财政奖补与项目审批的条件，形成激励约束并重的制度环境。通过这些机制，能够让项目不再是“一阵风”，而是长期可持续运行的公共服务体系。
八、试点建议与可复制模式：如何推进全国化推广。建议分三阶段推进“韧性县域”建设：试点—优化—复制。（一）试点（第一年）选择具有代表性的若干县（例如不同生态类型、经济基础、灾风险分布各异）开展综合试点。在试点中部署库防的“协同综合防御体系”、供销社的数字化改造与榕树下养老的社区方案。建立试点数据中枢，制定基线指标并开展年度评估。（二）优化（第2—3年）基于试点经验优化政策工具与实施路径，形成可落地的操作手册与技术标准。推动产业基金、绿色债等金融工具对接试点项目。（三）复制（第4—5年）将优化后的模式在省级框架内推广，形成“省—市—县”三级联动复制机制。通过媒体宣传、示范案例与省级奖补激励，鼓励更多县域参与。该推进路径强调“先行先试、动态优化、规模复制”的政策设计思想。
九、若干具体政策建议（便于政府采纳）设立县域韧性建设专项基金。优先支持防灾物资代储、养老改造、闲置园区生态化改造等项目。建立县域ESG评价体系，并将评价结果与财政奖补、项目审批挂钩。推广供销社改造与功能延伸试点，把供销社建成“平时服务—灾时保障”的双功能平台。推行防灾物资绿色标准与回收体系，推动公共采购优先选择绿色应急物资。支持闲置资产生态再造的财政与税收激励，对改造项目给予加速折旧、土地使用优惠等政策扶持。加强县域人才培养与下沉机制，在财政补贴、职业教育与科研下沉方面提供政策支持。这些政策建议注重实操与可执行性，能快速提升县域的韧性与可持续发展能力。
十、把国家战略落实到每一片可耕的土地上。县域是中国现代化的“底座”。它既承载着国家的安全与生态底线，也承载着人民的平凡生活与美好期待。县域强，则全局稳；县域稳，则国家可持续发展有保障。库防公司及库防供销、榕树下养老的实践显示：把ESG理念、生态文明思想、防灾韧性、产业生态化与社会服务能力融合到县域发展策略中，不仅是对国家战略的响应，更是实现“发展有质量、治理有温度、生态有底线”的现实路径。我们建议以试点先行、制度保障、金融支撑、技术赋能、社会参与的方式，推动“韧性县域共同体”在全国范围内逐步构建，使每一个县既能稳住风险，也能可持续造血，让百姓真正从发展中获得安全感与幸福感。
（署名：库防防灾研究院 · 库防供销事业发展中心）作者：安澜声
※资料参考介绍：
库防公司（库防防灾研究院）：库防公司是国内专业从事防灾、减灾、救灾综合服务的机构，长期致力于构建面向省、市、县等各级政府部门及大型企事业单位的防灾综合服务体系。公司业务涵盖防灾咨询与规划顾问、智能算力分析、防灾物资供应链保障、防灾物资代存储管理、防灾科普宣教技术输出、灾后恢复性建设咨询等。库防公司依托自主研发的“协同综合防御灾害体系”和“智能灾害应急平台”，通过数据化、体系化、智能化手段，为地方政府与产业园区提供从灾前研判、防灾部署、物资保障到灾后评估的全周期防灾管理解决方案。目前，库防正与多地政府及行业龙头企业开展合作，助力各地构建韧性城市与安全县域。
库防供销事业发展中心：库防供销事业发展中心是库防公司旗下的重要板块，专注于“三农”与供销社体系的现代化转型发展。中心重点为地方供销体系、农业合作社及涉农企业提供经营发展咨询、技术指导、市场分析、农业产业链升级规划等服务，推动县域经济内循环体系建设。库防供销在助力供销社改革、农副产品深加工、农业耕地改良、农技人才培训等领域持续发力，旨在通过新型供销体系与数字化流通平台建设，提升县域农业产业的综合竞争力与可持续发展水平。
榕树下养老产业公司：榕树下养老产业公司专注于养老服务体系的创新与落地，聚焦“医养结合、康养融合、社区嵌入、数字助老”四大方向，致力于为地方政府、社区与机构提供养老产业规划、智慧养老系统建设、康养基地投资运营等一体化服务。公司以“让老年人生活得更安心、更有尊严”为使命，结合地方康养资源与人口结构特征，探索县域级养老服务体系建设的新模式，为县域经济发展注入民生温度与社会价值。