《中华人民共和国民法典》第二编物权，第三分编用益物权，第十章一般规定，第三百二十九条：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”。

本条是关于探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护的规定。

法律层面上，探矿权、采矿权最早出现在1986年的《矿产资源法》中，但未明确其权利属性。1986年颁布的《民法通则》第八十一条第二款规定：“国家所有的矿藏，可以依法由全民所有制单位和集体所有制单位开采，也可以依法由公民采挖。国家保护合法的采矿权。”由此，确定了采矿权的财产权属性，但没有明确探矿权的财产权属性。

2017年公布实施的《民法总则》删除了《民法通则》中关于采矿权的相关规定。《民法典》除本条规定外，亦未再有涉及探矿权、采矿权的相关规定，但探矿权、采矿权的概念频繁出现在相关行政法规、规章及规范性文件中。如1994年《矿产资源法实施细则》第六条对探矿权、采矿权作出了明确的定义：“探矿权，是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利”“采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利”。

原国土资源部2000年颁布的《矿业权出让转让管理暂行规定》第3条规定：“探矿权、采矿权为财产权，统称为矿业权，适用于不动产法律法规的调整原则。依法取得矿业权的自然人、法人或其他经济组织称为矿业权人。矿业权人依法对其矿业权享有占有、使用、收益和处分权。”

本条承袭了《物权法》第一百二十三条的规定，未作改动。

探矿权、采矿权、取水权、养殖权和捕捞权是准用益物权，这些权利的取得需要经过行政许可，并依法缴纳相关费用。依法取得的准用益物权受法律保护。

(一)矿业权的内涵

（1）矿业权(探矿权、采矿权)

探矿权、采矿权都属于矿业权。矿业权，是指权利人经过批准，依法在属于国家所有的特定矿区进行勘探、开采作业，以获取收益的权利。

矿业权包括行为权和获取收益权两部分内容。所谓行为权，是指矿业权人依法从事勘查、开采的行为。所谓收益权，是指探矿权人优先取得采矿权的权利以及采矿权人依法取得矿产品的权利。

探矿权，是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利。取得勘查许可证的单位或者个人称为探矿权人。

采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人。

在现行制度框架内，矿业权兼具物权和特许权的属性，但占主导地位的应是物权属性，这也决定了矿业权人能够通过行政许可的方式获得实际勘查、开采的权利。矿业权两权结合的特殊性，决定了确认权属时应主要以勘查许可证、采矿许可证的记载为依据。

根据《民法典》第二百四十七条规定，矿藏属于国家所有。《矿产资源法》第三条规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。国家保障矿产资源的合理开发利用。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。……”

国家作为矿产资源的所有权人，可以将矿业权转让给组织或者个人，矿业权人取得准用益物权，对国家所有的矿产资源享有占有、使用和收益的权利，对特定的客体享有排他性的支配权。一般认为，矿业权的客体具有特定性，是指特定矿区或工作区内的矿产资源。在探矿权场合，若矿产资源不存在，探矿权所支配的仅仅是矿区或工作区。也有观点认为，矿业权的客体是特定矿区。

国家既是矿产资源的所有权人，也是矿产资源的管理者，矿业权的得失变更规则应当体现所有权人和管理者的双重身份。

(2)取得矿业权须经行政许可

矿藏属于国家所有财产，单位、个人经行政许可，领取勘查许可证、采矿许可证，取得探矿权、采矿权，依法从事勘查、开采活动，体现了国家作为矿产资源管理者的职能。在我国现行法律框架内，矿业权(探矿权、采矿权)是一种矿产资源用益物权，但其设立须经政府审批、行政许可，具有强烈的公法性，作为矿业权物权凭证的矿产资源勘查许可证和采矿许可证，同时亦是国土资源主管部门作出行政许可的法律文书。

《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》“法释〔2017〕12号”第三条：“受让人请求自矿产资源勘查许可证、采矿许可证载明的有效期起始日确认其探矿权、采矿权的，人民法院应予支持”。“矿业权出让合同生效后、矿产资源勘查许可证或者采矿许可证颁发前，第三人越界或者以其他方式非法勘查开采，经出让人同意已实际占有勘查作业区或者矿区的受让人，请求第三人承担停止侵害、排除妨碍、赔偿损失等侵权责任的，人民法院应予支持”。

矿业权的取得、登记除当事人申请外，还需要经过国土资源主管部门的实质性审查和批准，较充分体现了国家意志，被理解为一种许可性登记。它不同于房屋所有权、土地使用权等不动产登记，后者的性质是确权性登记，在程序上由当事人主导，登记机构将当事人物权变动的意思表示予以确认并公之于众。故在现有法律框架内，矿业权登记与民法上的具有确权意义的不动产登记并不完全一致，这也是目前没有将矿业权登记纳入不动产统一登记的重要原因。

(3)矿业权有偿取得

矿业权有偿取得的基础是矿产资源的国家所有权，从国家所有权中分离出矿产资源的占有权、使用权和收益权，国家基于所有权人地位取得相应收益，以体现国家财产所有权属性以及矿产资源的稀缺性和经济价值，这是矿业权有偿取得制度的理论基础。然而，现有的矿业权有偿取得制度并没有完整地体现所有权人的收益权。根据法律规定，取得矿业权应当缴纳相关税费，这些税费科目包括以下几种：第一，资源税和资源补偿费；第二，探矿权使用费和探矿权价款；第三，采矿权使用费和采矿权价款。

概括而言，取得矿业权应当缴纳的税费科目包括四种，即资源税、资源补偿费、探矿权(采矿权)使用费和探矿权(采矿权)价款。这些税费仅是国家以管理者的身份收取了管理成本，国家并没有以所有者的身份收取资源价款，国家作为所有者的收益权没有实现。

在矿业权出让过程中，国家同时以两种身份出现：第一种身份是矿产资源管理者，基于这个身份，国家有关部门对取得矿业权实施行政许可，并收取相关税费。第二种身份是矿产资源所有权人，基于这个身份，国家行使矿产资源的收益权。

从目前的法律规定来看，四种税费科目只体现了国家作为矿产资源管理者的身份，而没有体现国家作为矿产资源所有权人的身份。国家作为管理者收取管理税费的功能不断加强，以此代替了国家作为民事权利主体出让矿产资源应当收取的对价，而矿产资源本身的价值被各种税费制度所掩盖，国家收益权受到了严重损失。

主要表现在以下几个方面：第一，资源税和探矿权(采矿权)使用费是基于管理者身份收取的税费，而非基于所有权人身份取得的收益。第二，探矿权(采矿权)价款是用于补偿国家勘查矿产资源的支出，也不属于所有权人的收益。第三，设立资源补偿费的目的，原本是作为矿业权人取得矿产品的对价，然而资源补偿费依法主要用于矿产资源的勘查，弥补国家早期地质勘查的前期投入，其性质是成本补偿，而不是作为公共财政的一部分用于公共事业支出。

综上，上述四种税费科目只是体现了国家作为矿产资源管理者的职能，而没有体现国家作为矿产资源所有权人的收益权。有观点认为，国家没有从矿业权中取得应有的收益，造成的损失巨大。我国的采矿权使用费和采矿权价款与丰厚的矿产品销售价格相比少得可怜，无形中将国家应有的经济利益转移到了矿山企业手中，在这些矿山企业中大多数是集体企业和民营企业，这就是说全民所有的矿产资源被集体和个人低价占有了，造成国家和全民的经济利益受到了严重损失，这种损失初步估计每年达到万亿元之巨。

(4)矿业权流转规则

民事主体从矿产资源一级市场有偿取得矿业权后，可以在矿产资源二级市场流转矿业权。根据法律规定，矿业权的流转受到严格限制。《矿产资源法》第六条规定：“除按下列规定可以转让外，探矿权、采矿权不得转让：(一)探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业，有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人。(二)已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。前款规定的具体办法和实施步骤由国务院规定。禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利。”

法律对矿业权流转作出限制的目的是尽量减少矿业权流转，以便减少不必要的停工和资源浪费。但客观现实使得上述规定没有得到很好贯彻，几乎成了一种摆设。其原因如下：

第一，在实际的矿产资源开采过程中，矿业权人会因为资金、技术等各种问题无力再经营企业，而另一部分人有充足的资金和技术实力，却不享有矿业权，造成矿产资源和资金、设备的大量浪费。

第二，既然法律要求可以通过主体变更形式转让采矿权，人们便以公司合并或资产转让为名，行转让采矿权之实。国外的通行做法是，国家出资主要从事基础性、公益性勘查工作，其他的勘查、开采工作属于商业性活动，通过矿业权转让带动多渠道资金的投入和回报。同样，国家出资找到的矿产地，企业、个人、外商如果开采，国家将从他们那里取得回报。

我国现行的《矿产资源法》于2009年修正，限制矿业权转让的制度已不适应社会现实的变化和发展，应予完善，以适应市场经济的需要。财产权的一项本质特征是可转让性，矿业权的物权属性得以确立后，应允许其作为一种商品在市场上自由流转，努力消除阻碍其流转的制度障碍，使矿业权在流转中价值增益，提高矿业权开发利用效率，并最终实现市场在矿产资源配置中的决定性作用。

（5）探矿权、采矿权的性质

关于探矿权、采矿权的性质，法学界基于不同的学术背景、学科视野和实践经验各自作出了不同的评价。经济法学者、环境资源法学者以及行政法学者，更侧重于矿业权配置的国家干预性，多提出公法权力与私法权利综合调整兼具之说。民法学界内部，亦存在“物权化债权说”“用益物权说”“准物权说”“准用益物权说”“特别物权说”“特许物权说”等不同观点。就法律规定而言，本条关于“依法取得的探矿权、采矿权受法律保护”设置在物权编“用益物权”分编下的“一般规定”中，从法解释学的角度可认为探矿、采矿权的属性为用益物权。

但值得注意的是，《矿产资源法》第三条规定：“……勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准设立探矿权、采矿权，并办理登记……""《矿产资源法实施细则》第五条第1一款规定：“国家对矿产资源的勘查、开采实行许可证制度。勘查矿产资源，必须依法申请登记，领取勘查许可证，取得探矿权；开采矿产资源，必须依法申请登记，领取采矿许可证，取得采矿权。”

由此，在我国现行法律框架内，探矿权、采矿权是一种矿产资源用益物权，但其设立须经政府审批、行政许可，具有强烈的公法属性，作为矿业权物权凭证的矿产资源勘查许可证和采矿许可证，同时亦是国土资源主管部门作出行政许可的法律文书。由此，矿业权兼具民事物权和行政许可的双重属性，一方面，所有权人可以通过与他人签订合同享有债权的方式享受利益，也可以通过设定他物权的方式来享受利益。

矿业权就是作为所有权人的国家所设定的一种他物权，是矿产资源所有权让渡权能的结果。另一方面，行政许可是引起矿业权民事法律关系成立之必要的事实行为，行政许可或者特许起“催生”“准生”与确认的作用，赋予行为人以法律上之力，使其占有、使用等状态名实相符。

作为矿产资源国家所有权基础上派生出来的用益物权，矿业权本身是财产权、特许经营权和实际开发权的结合体，又与矿产资源国家所有权、矿区用地使用权、矿产品所有权及相邻关系人环境权等多有关联，在权利客体以及权利设立、流转、行使和消灭等方面，均具有不同于典型用益物权的特殊性。

如典型用益物权是指用益物权人对他人所有的不动产或者动产依法享有占有、使用和收益的权利，不包括处分权能；而就矿业权尤其采矿权而言，权利的行使过程同时也包含甚至就是对矿产资源的处分过程，当许可矿区的储量开采完毕后，不仅作为用益物权的采矿权消灭，矿产资源所有权也因客体不存在而相应灭失。

值得注意的是，现行涉矿法律、法规多制定在计划商品经济阶段或者从计划商品经济向市场经济过渡阶段，行政管理色彩较浓厚，市场交易规则相对匮乏，已不能完全适应矿业权流转日益市场化的发展趋势，与国家正在推进的“放管服”行政审批制度改革的发展方向亦不完全相符。

《民法典》虽仅以一个原则性条文界定矿业权的用益物权属性，但对于凸显矿业权的物权属性，革新矿产资源立法理念，促进矿业权依法流转，具有重要意义。2017年7月27日起施行的《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》中对矿业权出让、转让、租赁、承包、抵押等流转方式予以规制，尤其其中关于矿业权转让申请未经批准前转让合同效力的认定，即为对本条关于矿业权用益物权属性的尊重和具体适用。

（二）取水权

(1)取水权的内涵

取水权，是指权利人利用取水工程或者设施直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的权利。根据《民法典》第二百四十七条的规定，水资源属于国家所有。《水法》第三条规定：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。”可见，水资源属于国家所有，其他组织或者个人可以依法享有水资源使用权。

除法律规定的情形外，使用水资源应当经过行政许可并支付一定价款。除生活用水和少量的生产用水外，其他性质的用水须经政府许可，取水需要申请取水许可证。申请取水的单位或者个人，应当向具有审批权限的审批机关提出申请。主管部门审批许可之后，应当向权利人发放取水许可证。

《水法》第四十八条第一款规定：“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。但是，家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外。”由于水资源与民众的生产和生活息息相关，如果取得所有的取水权都必须经过行政许可并支付一定价款，则会增加民众负担，有损社会公平。

因此，农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的，家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的，为保障矿井等地下工程施工安全和生产安全必须进行临时应急取(排)水的，为消除对公共安全或者公共利益的危害临时应急取水的，不需要申请领取取水许可证。

(2)取水权的特征

第一，取水权不以占有水资源为条件。第二，取得取水权一般须经行政许可，取水权人应当申请领取取水许可证，并缴纳水资源费。第三，取水权的客体是特定水域内的水资源。虽然水资源不易确定，但作为取水范围的特定水域可以确定，即在取水许可证上记载的取水范围，其能获得的利益已经受到限制，可视为客体特定化。

（3）水权的性质

我国水权理论尚未形成成熟的、具有普遍共识的理论体系。法学领域关于水权概念的界定可以区分为单权说、双权说和多权说。单权说为民法学界的通说，即认为水权是依法对地表水和地下水取得使用或收益的权利。

包含两层含义：第一，水权是独立于水资源所有权的一项法律制度；第二，水权是水资源非所有人依照法律的规定或合同的约定所享有的对水资源的使用或收益权。双权说认为，水权包括水资源所有权和使用权，双权说可谓对水资源立法的一种解读，认为《水法》第三条关于“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用”的规定，其核心内容就是水资源的所有和使用。多权说则认为水权是多种权利的集合，但如何对其精细划分又有不同观点。

由此，关于水权，不仅理论歧见较大，而且从取水许可制度以及水资源有偿使用制度的施行实践来看，水权的内涵外延，《水法》《民法典》规定的取水权与有关生态文明规范性或者政策性文件中所涉及的用水权(常与排污权、碳排放权、用能权并列使用)等相关水权利的区分关联等问题，亦均有待进一步明确。此外，关于取水权的性质，学理界亦有多种观点。本条规定将其界定为用益物权，但水资源的公共物品性、权利设立的行政特许以及权利交易的限制性等特点，决定了取水权具有不同于典型用益物权的公法属性。

（三）渔业权(养殖权、捕捞权)

使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利，在法律层面上最早出现在1986年《渔业法》，该法第十条规定：“县级以上地方人民政府根据国家对水域利用的统一安排，可以将规划用于养殖业的全民所有的水面、滩涂，确定给全民所有制单位和集体所有制单位从事养殖生产，核发养殖使用证，确认使用权。全民所有制单位使用的水面、滩涂，集体所有的水面、滩涂和集体所有制单位使用的全民所有的水面、滩涂，可以由集体或者个人承包，从事养殖生产。水面、滩涂的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”

上述规定，使用了“核发养殖使用证、确认使用权”的表述。2000年修订的《渔业法》删除了这一表述，其第十一条规定：“国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂。单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。核发养殖证的具体办法由国务院规定。集体所有的或者全民所有由农业集体经济组织使用的水域、滩涂，可以由个人或者集体承包，从事养殖生产。”

采用了“核发养殖证，许可其使用水域、滩涂从事养殖生产”的表述。《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国渔业法修正案(草案)〉审议结果的报告》中指出：“水域是一种多用途的资源，水域有航行、灌溉、供水、行蓄洪、维护生态平衡等多种功能，全民所有的水域包括海域、江河、湖泊、水库等，可以许可由单位或个人用于养殖活动，但对单位或个人确认水域、滩涂的排他性使用权，涉及的问题较多，也比较复杂，宜作进一步研究，由规范有关物权的法律进行规定。”

2004年、2009年、2013年，《渔业法》经过历次修改，但上述“核发养殖证，许可其使用水域、滩涂从事养殖生产”的表述均未改变。《物权法》第一百二十三条采用了“依法取得的使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”的规定，从基本法律的层面确认了养殖权、捕捞权的用益物权属性。《民法典》沿袭了《物权法》的这一规定。

养殖权、捕捞权都属于渔业权的范畴。渔业权，是指“民事主体在特定水域从事水产动植物养殖、捕捞的权利”。渔业权是以水域为标的物，而不是以水产生物资源为直接的标的物。渔业权水域包括水体与此水域下的土地，水产生物资源只是水域的一部分。例如，海洋包括海洋生物资源、海水资源、海洋矿产资源、海运资源、海能资源、海洋环境资源、海上景观等资源。

(1)养殖权

养殖权，是指权利人依法在国有、集体的水面、滩涂从事养殖活动并排斥他人干涉的权利。养殖权的取得需要通过行政许可。养殖权需要占有特定水域，从事养殖和捕捞活动。

养殖权具有下列特征：第一，养殖权的客体是特定的水域、滩涂等。第二，养殖权的内容是利用特定水域进行养殖活动。第三，养殖权的效力具有排他性。在特定水域上，不能并存两个养殖权。第四，养殖权的期限应当相对固定。

(2)捕捞权

捕捞权，是指权利人依法按照捕捞许可证规定的水域范围和期限从事捕捞作业的权利。捕捞权的取得需要经过行政许可，取得捕捞许可证。

捕捞权具有下列特征：第一，捕捞权的客体是特定水域。第二，捕捞权不以占有特定水域为条件。第三，捕捞权不具有严格的排他性。

（3）养殖权、捕捞权的性质

关于使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利，往往称为养殖权、捕捞权，并合称为渔业权。关于养殖权、捕捞权的性质，学理界存在不同观点：

(1)公权说，持该说的部分学者认为，渔业法属于公法，渔业权是主管机关基于渔业法作出的行政处分，应是公权；还有部分学者认为，渔业权标的是一种公物，而公物则系供民众使用，因此，渔业权是一种经主管机关同意之公物使用权。

(2)私权说，包括单纯物权否定说、形成权说、渔场行为绝对说、渔场支配说、准物权说。其中准物权说认为，渔业权并非民法上的物权，但准用民法关于不动产物权的规定。如我国台湾地区“渔业法”第十条规定：“渔业权视为物权，除本法规定者外，准用民法关于不动产物权之规定。”《日本渔业法》第二十三条规定：“渔业权视为物权准用土地有关规定。”

(3)折中说。该说认为渔业权兼具公权和私权双重属性，就其内容来看确实属于私权，为私法物权，但仍受公共性的规范。考虑到渔业权因其取得必须基于许可制度，从而被烙上了公权性。“这种在法律上兼具公、私权的性质，可说是渔业权的特质。”

(4)区分说。该说从我国经济体制特征出发，认为不同所有制水域上的渔业权具有不同的法律性质。在公共水域上产生的渔业权是一种典型的附属物权，在非公共水域上形成的渔业权，属于民法上的用益物权。《民法典》的该条规定，从基本法律的层面确认了养殖权、捕捞权的用益物权属性，不仅是保护自然资源和生态环境、维护国家和公共利益的需要，更是实现该权利的有序流转和权利受到侵害的补偿或者赔偿机制构建的需要。

在《物权法》制定过程中，关于是否明确规定渔业权以及渔业权与水权、海域使用权等相关权利的关系存有较大争议，相关论述详见前述海域使用权。事实上，关于渔业权的概念、范围，其权利主体、客体、内容、流转，以及养殖权和捕捞权是否分属不同权利制度等重要问题，歧见纷呈，尚需留待理论和实践的持续发展。

（一）矿产资源收益权制度的弊端：现有的税费科目不能完整体现所有权人的收益权

从目前我国矿产资源的利益分配比例来看，现有税费科目只是体现了国家作为矿产资源管理者的职能，没有体现国家作为矿产资源所有权人的收益权。在矿业权的出让中，国家没有获得所有权收益，各级政府和部门也没有获得应有的矿业权收益，国家与各级政府和部门的收益实际上被获得矿业权的企业所得到。人们逐渐认识到，在矿产资源开发利用过程中所产生的收益过多地流向了企业和个人，而国家所有权的收益权不能得到有效实现，从而导致分配不公，其主要原因是具体的法律制度存在漏洞。

就矿产资源补偿费而言，其性质应该属于矿产资源所有权收益，但因专款专用，不能体现所有权人的收益权。即便如此，矿产资源补偿费的补偿标准非常低。

自1994年开征以来，费率最高为4%，最低为0.5%,平均只有1.8%，而国外一般都为2%—8%。其中，石油和天然气的费率仅为1%，大大低于美国的12.5%和澳大利亚的10%。这就不能真正体现国家对矿产资源的所有权收益，从而客观上导致了国有资产的流失。此种现象还刺激了各种投资主体纷纷涌入矿业领域，加剧了矿业市场的无序竞争，导致矿业开发秩序的混乱、滥采乱挖现象严重以及安全事故频发。

此外，作为国有资产所有权收益的矿产资源补偿费应当“纳入国家预算”。可见，其性质和用途并不一致。现有的从0.5%到4%的费率显然偏低，特别是石油、天然气等价值较高的矿产资源补偿费率仅为1%，黑色金属和有色金属的资源补偿费率仅为2%。我国矿产资源补偿费率相对太低，不能有效实现国家所有权的收益权。

综上，由于矿产资源有偿使用制度中缺失国家所有权的收益权，致使国家所有的矿产资源几乎零对价地流入企业甚至个人。成本和收益之间的巨大差距，为权力设租和权力寻租提供了巨大空间，出现了制度漏洞，应当引起必要的关注。

（二）矿产资源收益权制度的完善建议：增设权利金制度

在矿产资源开发利用过程中，国家既是矿产资源的管理者，也是矿产资源的所有权人。国家作为矿产资源的所有权人，应当实现其收益权，参与国民收入的初次分配。国家作为矿产资源的管理者，通过收取各种资源税费参与国民收入的二次分配。二者功能不同，前者是为了实现民事收益权，后者是为了实现行政管理权。

资源补偿费原本具有收益性质，但因其只能专款专用，从而不能体现收益权，其性质更像行政管理收费。为了有效地实现矿产资源所有权人的收益权，可以借鉴域外法经验，增设权利金制度，或者用权利金代替资源补偿费，并将权利金纳入国家一般性财政，用于教育、医疗、基础设施建设等公共事业。

所谓权利金，是指民事主体在依法取得矿业权时向矿产资源所有权人缴纳的补偿性费用，是矿产资源所有权人的收益。权利金以矿产资源所有权为法律基础，是矿业权人在耗费了矿产资源这一不可再生资源后向矿产资源所有权人支付的对价，充分体现了所有权人与用益物权人、权利与经济利益之间的关系。

征收权利金之所以会成为世界矿业大国通行的做法，主要因为这一制度能够最大限度地体现出所有权人取得矿产资源收益的目标。一般地说，矿业权人都需要向矿产资源所有权人缴纳一定数量的权利金，体现了权利金的绝对地租性质。以目前各行业的企业经营利润占到产品价格的20%计算，矿产资源权利金应当至少占到产品销售价格的40%，生产销售成本占到20%，税费占到20%，只有这样才能与矿产资源的稀缺性和对经济发展的巨大贡献以及国家和企业的利益相匹配。

域外许多国家都规定了权利金制度。例如，美国联邦政府对矿产资源国家所有的原则不是体现在办矿主体的性质和地位上，而完全体现于国家对权利金的征收及管理上。征收权利金是政府进行矿政管理的中心，一切工作都围绕着这个中心进行。

矿山生产后，政府对矿山企业生产经营的管理、产量和销售额的核算等，其目的就是一个：准确地计算企业应缴纳的权利金数额。反之，与其无关的方面，政府不予干涉。权利金征收作为矿产资源所有权的体现，其征收管理权限与其矿权的管理权限划分是相一致的，即按土地所有权的属性分别由联邦政府和州政府对各自所属土地上的权利金征收工作进行管理。联邦政府和州政府各自在其所属的土地上得到权利金的收益，没有利益上的冲突，且联邦政府将联邦土地上收取的权利金的50%返还给矿产所在地的州政府，用于州的教育和福利等公共事业，将在印第安保留地收取的权利金全部返还给印第安部落。因此，各级政府在矿业管理方面，没有职权交叉，没有经济利益冲突，行政关系是顺畅的。

权利金是美国联邦获取矿产资源所有权收益的主要方式，占到权利金、矿地租金、红利等联邦矿产资源收入的80%以上。澳大利亚和印度尼西亚的矿产资源属于国家所有，国家对矿产资源的所有权是不可转让的，国家向矿业权人征收权利金，体现所有权人在经济上的权利。权利金征收后上缴财政。